Лотерея в законе (Украина)

Свершилось. Законотворческий процесс, стартовавший в далеком 1998 году внесением в парламент проекта закона «О государственных лотереях», закончился принятием 5 июля 2012 года Закона Украины «О государственных лотереях в Украине». Ожидается, что на текущей неделе президент подпишет документ.

По странной иронии, несмотря на огромное множество идей (более трех десятков законопроектов) относительно организации лотерейного рынка Украины, посетивших светлые головы народных депутатов за 14 последних лет, принятый закон имеет практически такое же название, как и его первый прототип. Впрочем, это единственное, что объединяет их тексты...

Классика в пролете

Полтора десятилетия назад Кабмин пытался осуществить последнюю безнадежно-конвульсивную попытку организации лотерейного рынка на основах классической государственной монополии по образцу европейских стран старой демократии. Эксклюзивное право на проведение лотерей на территории Украины предполагалось предоставить единственному тогда еще государственному оператору лотерей Украинскому государственному предприятию лотерей «Молодьспортлото» (МСЛ). Однако законопроект правительства был предсказуемо торпедирован законодательной инициативой одного из народных депутатов, чьими усилиями, совмещенными с безоговорочным содействием министра финансов и направленными на поддержку одного из негосударственных операторов лотерей, законопроект был похоронен в недрах парламента, а государственный оператор «Молодьспортлото» был поставлен на грань выживания.

Только политическая воля тогдашнего руководства Госкомспорта, в ведении которого находился государственный оператор, позволила сохранить для страны уникальную, выстраиваемую без малого 30 лет систему спортивных лотерей, пусть даже не в государственной собственности. Примечательно, что сохраненная в конце 90-х и преумноженная на протяжении следующих 10 лет система лотерей МСЛ сегодня осуществляет максимальные отчисления в государственный бюджет от проведения игр, пополняя его ежегодно на сумму более 125 млн. грн.

Закрытый бизнес-клуб

Что же представляет собой лотерейный рынок сегодня и что изменится с вступлением в силу законопроекта? После запрета азартного бизнеса в июне 2009 г. государственные лотереи являются единственным разрешенным законодательством видом азартных игр (игр на деньги) в Украине. Рынок гослотерей сегодня представлен тремя операторами лотерей: оператором МСЛ (все виды лотерей), Украинской национальной лотереей (числовые лотереи) и ЗАО «Патриот» (мгновенные лотереи). В 2001 г. лицензия на выпуск и проведение гослотерей была выдана также и Ощадбанку. Однако последний уже достаточно продолжительное время не осуществляет, откровенно говоря, несвойственную банку, тем более государственному, лотерейную деятельность.

Рынок гослотерей, наверное, один из самых закрытых среди бизнес-клубов страны. Во всяком случае, с 2005 г. входной билет на рынок нельзя было получить даже теоретически в силу действия Закона «О введении моратория на выдачу лицензий на осуществление хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей», который ввел запрет на выдачу лицензий на выпуск и проведение лотерей до принятия закона о государственном регулировании деятельности по выпуску и проведению лотерей.

Отметим, что ограничения конкуренции, чуждые свободному рынку, являются общепринятыми для организации рынка государственных лотерей, исходя из их экономической природы. Ведь выпуск лотерей, по теории финансов, наряду с эмиссией облигаций государственного займа является добровольным (в отличие от налогов) способом аккумулирования средств в государственные централизованные фонды. Соответственно любая конкуренция в этой сфере не только пагубно сказывается на доходах государства, но и создает предпосылки для различных злоупотреблений со стороны операторов лотерей и их должностных лиц. Ведь лотерейная деятельность весьма предрасположена к мошенничеству.

К концепции организации лотерейного рынка на основах государственной монополии страны Европы пришли уже давно. Так в Португалии единый оператор лотерей эффективно функционирует с конца XVIII столетия. Именно этим объясняется то, что операторы лотерей большинства небольших и политически стабильных стран старой Европы принадлежат полностью государству. Однако окончательно в Европе концепция государственной монополии сформировалась после Второй мировой войны. На протяжении последних 50 лет она существенно обогатилась новой практикой ее реализации, предполагающей передачу права на проведение игр от имени государства негосударственному оператору, который обязан перечислять в госбюджет определенный процент дохода от своей деятельности. Таким образом государственная монополия организована в Италии, Великобритании, Греции, Польше и других странах. Передача права на проведение азартных игр негосударственному оператору позволяет значительно сократить расходы бюджета на организацию игр, уменьшить его риски, а также свести к минимуму коррупционную составляющую процесса организации игр.

Применительно к Украине модель государственной монополии в значительной степени не системно, не совершенно и половинчато, но все-таки была реализована путем введения моратория на выдачу лотерейных лицензий и закрепления статуса действующих операторов государственных лотерей на уровне подзаконного акта — Лицензионных условий.

Время «Ч» 

Сложившаяся на лотерейном рынке ситуация устраивала всех. В частности, операторы, не получив слишком жестких обременений со стороны государства и получая дополнительные доходы от запрета в 2009 г. игорного бизнеса, были заинтересованы в как можно более длительном сохранении статус кво. Довольны были и чиновники Минфина, которых меньше всего стимулировало к мукам нормотворчества неведомое им чувство ответственности за вверенную отрасль.

Однако время «Ч» неумолимо приближалось, и совпадало оно с окончанием срока действия лицензий трех действующих операторов лотерей. Так уж сложилось исторически, что в связи с внесением изменений в Закон «О лицензировании…» в 2001 г. все операторы лотерей получили лицензии одновременно на 12 лет. Срок действия лицензий истекает в феврале 2013 года. Тогда операторы могли столкнуться с проблемой, которая ранее уберегала их от входа на рынок новых конкурентов — закон о моратории на выдачу лицензий распространялся на всех, в т.ч. и на действующих операторов.

Таким образом, по истечении срока лицензии действующие лотерейщики должны были прекратить свою деятельность. Поэтому чем ближе к 2013 г., тем более заинтересованными в принятии закона о лотереях становились операторы. В 2012 году этот вопрос стал для них вопросом жизни и смерти. Именно они, надо полагать, заставили двигаться все шестерни неповоротливого государственного механизма, чтобы обеспечить хоть какое-то регулирование отношений на уровне закона.

Новая модель

Если проследить все перипетии законопроекта №8652 и его нескольких практически тождественных по содержанию прототипов, можно легко прийти к выводу о том, что в основу документа была положена идея госмонополии на проведение лотерей путем предоставления права на ее проведение ограниченному количеству операторов. Таким образом рынок ограничивался по количеству операторов. Лотереи выводились из-под регулирования законодательства о лицензировании, а на операторов возлагались дополнительные финансовые ограничения и нормативы, которые нельзя было установить в рамках закона «О лицензировании».

Указанная модель организации рынка, при всех ее минусах, является оптимальной для Украины среди всех существующих. Так, создание единого государственного оператора в сегодняшних реалиях могло отвечать лишь интересам отдельных чиновников Минфина, скажем так, очень среднего звена, активно лоббирующих эту идею, видимо, в надежде на собственное трудоустройство и освоение бюджетного финансирования, выделенного на создание очередной государственной утопии. Открытый рынок, как мы уже говорили ранее, изжил себя как модель проведения лотерей более ста лет назад.

Однако предложенная авторами законопроекта №8652 концепция организации рынка чудным образом изменилась, когда на последнем этапе работы над документом кому-то пришло в голову совместить принцип государственной монополии на проведение лотерей с принципом лицензирования лотерейной деятельности. Мотивы такого решения до сих пор остаются загадкой. На самом деле монополия и лицензирование — понятия несовместимые, противоречащие друг другу. Лицензирование не может быть использовано для ограничения конкуренции — это прямо записано в законе.

Таким образом, закон в своей первой редакции был принят с очевидным ляпом, который не могла пропустить администрация президента (АП). Соответственно, президент отреагировал предсказуемо, ветировав документ. Только благодаря сверхчеловеческой работе мысли юристов Верховной Рады и АП в процессе доработки законопроекта мертворожденной конструкции монополии-лицензирования удалось придать жизнь, что, однако, не исключило всех ее патологических дефектов, над которыми следует работать в будущем.

При доработке документ был обогащен еще несколькими интересными положениями. Так, судя по нескольким предусмотренным законом преференциям, лотереи собирается проводить государственный Ощадбанк. Конечно, как архаизм, пережиток административно-командной системы СССР проведение лотерей Ощадбанком, возможно, и имело какой-то смысл в Украине на протяжении короткого промежутка времени, но кому в здравом уме и трезвой памяти пришло в голову развивать лотереи с абсолютно другой функциональной нагрузкой в рамках государственного банковского учреждения сегодня, остается загадкой. Конечно, в мире существуют примеры вовлечения банков в лотерейный рынок, но никогда банк не проводит игры непосредственно, ведь это подвергает необоснованному риску его основную деятельность, активы и обязательства, в конце концов, противоречит принципу исключительности как банковской, так и лотерейной деятельности. Поэтому, если банку уж совсем невмоготу поиграть с лотереями, он (как, в некоторых землях ФРГ) создает своего оператора, разграничивая риски, ответственность и имущество.

Кроме того, законопроект потерял крайне важный для организации лотерей принцип социальной направленности. Это то, что оправдывает проведение государством игр на деньги, как таковых. То, что придает им смысл, превращая бизнес на пороке в социально значимую деятельность. Как известно, первой редакцией законопроекта предусматривалось целевое использование доходов от выпуска и проведения лотерей на финансирование олимпийского спорта, физической культуры, а также лечение детей, больных раком. Проектом предусматривалась необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс. Конечно, целевое использование доходов бюджетов является нормой бюджетного законодательства, а не лотерейного закона. Но почему соответствующую норму нельзя предусмотреть в законе о лотереях со ссылкой на Бюджетный кодекс? И кто возьмет на себя ответственность за лишение источника финансирования такой важной сферы? Ведь теперь уже вряд ли у законодателей дойдут руки до внесения соответствующих изменений в БК.

«Уставник» с 120 млн. грн.

Теперь об основных положениях вновь испеченного закона, которым все-таки было суждено стать нормами. К ним мы можем отнести следующие.

1. Закон дает абсолютно новое определение лотереи, согласно которому лотереей является любая игра на деньги, если ее проведение распространяется за пределы одного здания. Законом запрещается проводить лотереи, не являющиеся государственными. Гослотереи проводятся операторами государственных лотерей на основании соответствующей лицензии. Таким образом, разрешается достаточно долгий спор о правомерности проведения азартных игр под видом различных викторин, конкурсов и других подобных «изобретений».

2. Документ закрепляет понятийный аппарат лотерейной деятельности, определяя такие важные понятия, как проведение лотереи, розыгрыш, приз, призовой фонд, тираж и многие другие, что крайне важно для обеспечения юридической определенности прав и обязанностей участников правоотношений.

3. Значительно ужесточаются требования к операторам лотерей. Так, деятельность по проведению лотерей является исключительной, уставный и собственный капитал оператора лотерей не может быть меньше размера, установленного для банков (120 млн. грн.). Оператор должен обладать собственной сетью распространения лотерей в объеме не менее 5000 электронных терминалов, равномерно расположенной на территории всего государства. Каждый из них должен застраховать риски невыплаты выигрышей на сумму, равную призовому фонду за прошлый год. И каждый оператор должен обеспечить наличие на банковском счету средств, равных собранному им призовому фонду.

4. Закон ограничивает рынок лотерей, устанавливая высокие требования к операторам лотерей. Так, оператор должен иметь опыт работы на рынке лотерей Украины не менее 10 лет.

5. Документ устанавливает требования к проведению самих лотерей, одновременно снимая отжившие свое процедуры и правила, по которым действующие операторы обязаны согласовывать каждые изменения в условиях проведения лотерей с Минфином. Сокращение дискретных полномочий Минфина (а не исключено, что функция по лицензированию может быть передана и другим органам) влечет за собой значительное уменьшение коррупциогенных рисков госрегулирования этого вида деятельности.

6. Разрешается проведение лотерей в Интернете, а также проведение их за границей, что предоставляет операторам возможность распространения игр и, соответственно, получения доходов за пределами территории государства.

7. Четко определен порядок получения лицензий операторами, их аннулирования, а также меры ответственности за нарушение норм закона.

Без всякого сомнения, принятый закон является крайне несовершенным, и по большому счету не соответствует лучшим европейским стандартам. Однако сам факт его принятия впервые в независимой Украине сложно переоценить. Как и нельзя не отметить то обстоятельство, что Закон «О государственных лотереях в Украине» стал образцом редкого на сегодняшний день компромисса между интересами государства, общества и бизнеса, заложив основы и предоставив возможность работы над дальнейшим совершенствованием правового регулирования азартного бизнеса в целом. Ведь, несмотря на кажущуюся незначимость, лотерея занимает крайне важное место в жизни общества, являясь легальной альтернативой нелегальной азартной игры, позволяет государству, с одной стороны, ограничивать негативное влияние нелегальной азартной игры на население, а с другой — аккумулировать значительные денежные средства в государственный бюджет.