Азартная игра с государством (Украина)

Осенью в Верховной Раде ожидается принятие закона, который призван наконец-то упорядочить рынок азартных игр, в частности — лотерей, в Украине. За двадцать лет независимости наша страна крайне вяло двигалась в этом направлении. Но недавно был сделан серьезный шаг: в Киеве прошел семинар, организованный Ассоциацией европейских лотерей. Подобное событие впервые состоялось на территории бывшего Советского Союза

Ассоциация европейских лотерей и ТОТО объединяет 72 лотерейных оператора, представляющих 40 стран Европы. Большинство этих стран (27) — члены Европейского союза, меньшая часть — это страны, которые готовятся к вступлению в европейское сообщество и уже сегодня пытаются соответствовать тем высоким демократическим принципам, которые лежат в основе современного европейского общества.

Украинский оператор лотерей «М.С.Л» стал членом ассоциации еще в 1993 г. и принимает самое активное участие в ее работе, что стало одной из причин проведения семинара именно в столице Украины. Другая причина — это признание европейцами тех высоких достижений, которых «М.С.Л.» удалось добиться в трудных условиях развития нашего молодого независимого государства.

Темой киевского семинара стал «Опыт европейских лотерей и Европарламента в демократизации правового регулирования и социальных приоритетов ЕС». Для неподготовленного человека звучит сложно, но на самом деле разговор шел о вполне понятных вещах — о партнерстве и сотрудничестве лотерейщиков молодых государств Восточной Европы с ЕС, об особенностях правового регулирования лотерейной сферы в разных странах. Участники семинара говорили о приоритетах социальной направленности самих лотерей, о правовом регулировании азартной интернет-индустрии, о гармонизации отношений между государством, лотерейным бизнесом и обществом.

Председатель правления «М.С.Л» Георгий Ложенко отметил, что большинство молодых европейских государств в настоящее время действительно сталкиваются с проблемой непонимания сути и социальной ответственности государства в вопросах законодательного регулирования лотерейной деятельности. «К сожалению, среди чиновников молодых стран бытует мнение, что регулирование лотерейной деятельности и игорного бизнеса — легкая задача, достаточно все максимально запрещать или ограничивать. Это катастрофическая ошибка!» — сказал господин Ложенко. Он подчеркнул, что отсутствие желания политиков вникать в суть проблем и поиск поверхностных, экспериментальных решений сегодня являются характерными для ситуации с правовым регулированием во многих странах бывшего Союза.

А вот в развитых, успешных странах ЕС принципы демократии и социальной приоритетности позволили не только найти верный подход к государственному регулированию в этой сфере, но и уберечь общество от многих негативных явлений, которые еще встречаются в большинстве стран, не входящих в ЕС.

Президент Ассоциации европейских лотерей (ЕL) Фридрих Штиклер отметил, что рынок лотерей имеет колоссальный оборот в мире и в Европе. По его словам, ежегодно доход от лотерей в странах Европы составляет около EUR40 млрд. Не менее важно, куда, на какие общественно полезные нужды направляются лотерейные деньги. Причем это важно не только для государства, но и для миллионов людей, которые участвуют в лотереях. В странах ЕС деньги от проведения лотерей идут, в первую очередь, на развитие спорта, туризма, медицины, науки, культуры.

Европейский опыт

По словам Фридриха Штиклера, в Европе принято разделять азартные игры на три сектора по степени риска появления зависимости у игрока — лотереи, казино и игровые автоматы. И государственной политикой европейских стран предусмотрены разные подходы к государственному регулированию этих видов азартных игр.

«Самое важное при организации рынка азартных игр — это последовательность, то есть, чтобы все секторы азартных игр регулировались в соответствии с той опасностью, которую они представляют для общества. Лотерея — это не опасный вид деятельности, казино — это более опасный вид и, конечно же, игровые автоматы — это самый высокий уровень опасности. Существует определенная иерархия, и это необходимо отражать в законодательстве»,— сказал президент ЕL.

Первые лотереи проводились еще в древнем Китае. В Европе первая лотерея состоялась в Генуе в 1530 г. С тех пор в разных странах Старого Света был накоплен большой опыт развития азартного бизнеса и его регулирования со стороны государства.

Сегодня азартные игры монополизированы государством в подавляющем большинстве стран Европы. В Австрии азартные игры проводятся монопольно оператором «Австрийские казино», а лотереи — оператором «Австрийские лотереи», которые пребывают под полным контролем, хоть и не в полной собственности государства. В Греции — в девяти казино, шесть из которых принадлежат государству, а государственные лотереи и букмекерские игры — тремя операторами, два из которых не государственные; в Финляндии — тремя операторами; в Нидерландах — одним оператором, принадлежащим государству. Государственная монополия на все азартные игры установлена в Норвегии, Дании, Швеции, Исландии, Ирландии и других странах. На лотереи монополия установлена во всех без исключения странах Европы. Исключением из общего правила является Англия, где отсутствует государственная монополия на проведение азартных игр. Однако лотереи здесь проводятся также монопольно частным оператором «Камелот», который выиграл соответствующий государственный тендер.

Как заявил юридический советник ЕL Филипп Влаеминкс, экономический и социальный успех ЕС во многом определили принципы прозрачной и беспристрастной государственной монополии и приоритетность социальной направленности самих лотерей. А публичный подход к вопросам регулирования позволил многим странам — членам ЕС значительно усилить свое влияние на рынок лотерей и азартных игр. При этом каждая страна прошла свой путь развития и имеет свою систему контроля, но все они придерживаются единой политики в отношении социальной защиты от агрессивных видов азартного бизнеса и извлечения максимальной общественной пользы от лотерейной сферы.

Испытывая разные модели построения рынка азартных игр, государства Европы давно пришли к выводу, что азартную игру невозможно запретить полностью, а потому необходимо проводить самим государством монопольно — непосредственно, либо через агентов, определенных на конкурсных началах. Именно последний вариант позволяет избежать основного негативного недостатка государственной монополии — необоснованных затрат государства на ее организацию и содержание.

Очевидно, что в сегодняшних украинских реалиях создание оператора государственной формы собственности не только повлечет за собой колоссальные затраты на его создание, но и породит еще одного государственного монстра по образцу «Нефтегаза», Национальной телекомпании Украины, «Украгролизинга» и других государственных компаний.

Украинская перспектива

В нашей стране об азартном бизнесе много говорят, но мало делают. При этом умышленно игнорируется природа азартного бизнеса, который, в отличие от другой деятельности, не создает добавленной стоимости, а просто перераспределяет деньги между игроками и организаторами. К тому же специфика азартного бизнеса, который эксплуатирует человеческие пороки, побуждает рассматривать его как нечто недостойное, вроде наркоторговли или торговли людьми.

Поскольку деньги на рынке азарта крутятся большие и запретить его невозможно (разве что полностью загнать в тень), то все попытки законодательно его отрегулировать, которые в Украине предпринимаются с 1997 г., представляют собой борьбу тех или иных заинтересованных сил. Поэтому в нашей стране до сих пор нет четких законодательных актов, регулирующих лотерейную сферу. Законодатели неоднократно проваливали те или иные законопроекты, среди них — проект закона о лотереях, подготовленный тогдашним министром по делам семьи, молодежи и спорта Виктором Коржом.

Сегодня в Верховной Раде находятся несколько законопроектов на эту тему. В частности, это законопроект Сергея Осыки «Об азартных играх», законопроекты, разработанные в Минфине и Госкомпредпринимательства, а также законопроект Юрия Полунеева и Олега Царева «О регулировании финансовой деятельности в сфере государственных лотерей.

Юрий Полунеев также участвовал в работе киевского семинара, где рассказал о том, что принятие законопроекта может решительно изменить к лучшему ситуацию в регулирования лотерейной сферы в Украине и как результат в разы увеличить суммы отчислений в бюджет от проведения лотерей. В нашей стране исторически сложившимся приоритетом многие годы был спорт. И в предлагаемом к принятию законопроекте первое место также отдается именно этой сфере.

По мнению кандидата юридических наук Даниила Гетманцева, почетного президента компании Jurimex, минимизировать негативное влияние азартных игр на общество в Украине можно только путем введения госмонополии на этот вид бизнеса. Причем делать это в государстве необходимо через агентов, которые будут определяться на конкурсных началах, так как создание оператора государственной формы собственности повлечет колоссальные затраты.

Целью государственной монополии должно стать не увеличение спроса населения на игру, а наоборот, ограничение игры, удовлетворение минимального спроса на нее граждан с целью искоренения и дальнейшего недопущения нелегального азартного бизнеса. Именно поэтому игры, проводимые в рамках государственной монополии, должны быть более безопасными для населения (ограничения по рекламе, ограничения по участию и т.д.). Таким образом, фискальные цели данной монополии вторичны по отношению к социальным целям. Хотя напомним, что доходы операторов азартных игр в развитых странах Европы исчисляются миллиардами евро.

При этом очень важно понимать пагубность установления разных правовых и налоговых режимов для отдельных видов азартных игр. Подобный прецедент имел место в украинской практике до июня 2009 г., когда государственные лотереи, вынужденные работать абсолютно по-белому, осуществляли отчисления от проведения лотерей в бюджет от оборота, явно проигрывая конкуренцию смежным видам азартного бизнеса, которые, работая полулегально, имели значительное конкурентное преимущество перед лотереями. Поэтому идеи введения разных правовых и налоговых режимов для разных игр, а тем более соединение в рамках одного правового режима концепции государственной монополии и лицензирования операторов, более чем безосновательны.

_____________________________

Сегодня в Украине действуют три оператора государственных лотерей: ООО «М.С.Л» (70% рынка), ПИИ «Украинская национальная лотерея» (25%) и ЗАО «Патриот» (5%). Четвертым игроком, имевшим лицензию Министерства финансов (именно это ведомство курирует данный рынок), была компания «Телефортуна ЛТД», однако летом 2007 г. она была лишена лицензии. ООО «М.С.Л.» — правопреемник известного «Спортлото» — остается лидером официального лотерейного рынка Украины уже много лет. Сегодня компания «М.С.Л.» имеет 31 представительство в регионах Украины, более 4500 стационарных пунктов сети распространения; 1500 пунктов продажи в сети Ощадбанка и «Укрпочты» и 30 государственных лотерей, которые имеют лицензию Министерства финансов. В числе этих лотерей: «Лото-Забава» (единственная в Украине государственная лотерея-бинго), «Кто там» (единственная в Украине квартирная лотерея), «Мегалот» (популярная числовая лотерея) и мгновенные лотереи. Всего в разрезе типов лотерей в Украине есть четыре числовые лотереи, одна бинго, одна тото и несколько десятков мгновенных лотерей.

Лотереи в СССР и в Украине

Основной советской лотереей было «Спортлото», правда, имевшее отдаленное отношение к спорту. Разыгрывалась по системам «5 из 36» (на иллюстрации) и «6 из 45». Первый розыгрыш состоялся осенью 1970 г. Участники покупали и заполняли билеты, после чего в воскресенье утром смотрели розыгрыш по телевизору. Статистическая система была такова, что на выигрыши уходила половина собираемой суммы.

Современным украинским аналогом являются числовые лотереи «Супер-лото» и «Кено», с тем лишь отличием, что розыгрыши происходят два раза в неделю и ежедневно соответственно. Организатор этой лотереи, компания «Украинская национальная лотерея», утверждает, что «Кено» — лотерея с наибольшим шансом выигрыша в Украине — каждая пятая ставка становится выигрышной.

Основной игрок на нашем рынке, компания «М.С.Л.» может похвастаться единственной на рынке лотереей типа «бинго» — «Лото-Забава». Розыгрыш проходит раз в неделю и транслируется утром в воскресенье, как «Спортлото». Однако ничего заполнять в данном случае не нужно — результат будет зависеть от комбинации чисел, которая уже содержится в приобретенном билете.