Законодательство

В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ) с 1 июля 2009 г. в Российской Федерации деятельность по организации и проведению азартных игр разрешена исключительно на территориях четырех игорных зон: «Азов-Сити» – Краснодарский край (до 18.11.2011 и территория Ростовской области), «Янтарная» – Калининградская область, «Приморская» – Приморский край, «Сибирская монета» – Алтайский край, и может осуществляться только на основании разрешения, выдаваемого органом управления игорной зоной, которым является уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположена игорная зона.

Соответствующие акты Правительства Российской Федерации о создании указанных игорных зон были приняты.

Однако, как показывает практика, по состоянию на 1 декабря 2011 г. начали свою деятельность только две игорные зоны: «Азов-Сити» на территории Краснодарского края и «Приморье» на территории Приморского края. Так, на территории «Азов-Сити» осуществляют деятельность по организации и проведению азартных игр два юридических лица (ООО «Роял Тайм», разрешение № 03-1 от 25.08.2010, выданное органом управления игорной зоной – Управлением экономики и целевых программ Краснодарского края; ООО «Шамбала», разрешение № 03-2 от 29.09.2010, выданное органом управления игорной зоной – Управлением экономики и целевых программ Краснодарского края).

На территории «Приморья» осуществляет деятельность одно юридическое лицо: ООО «Первая игровая компания Востока», разрешение № 05-1 от 06.10.2011, выданное органом управления игорной зоной – Управлением по развитию туристско-рекреационной особой экономической и игорной зон Приморского края.

На ситуацию по созданию игорных зон повлияли поправки, внесенные в Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ Федеральным законом от 03.10.2010 № 281-ФЗ, которыми Ростовская область исключена из субъектов Российской Федерации, на территории которой создается игорная зона. Кроме того, отменен ранее установленный запрет ликвидировать созданную игорную зону раньше, чем по истечении 10 лет с момента ее создания.

На основании данных обстоятельств юридические лица, не заинтересованы инвестировать денежные средства на строительство зданий, строений, сооружений, на территориях игорных зон, рискуя понести убытки, не имея при этом законодательной гарантии на функционирование в дальнейшем игорных зон и запрета на ликвидацию созданных игорных зон в течение определенного периода времени.

В этой связи необходимо поручить Минфину и ФНС России совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации Алтайского, Приморского, Краснодарского краев, Калининградской области разработать комплекс законодательных и организационных мер, направленных на обеспечение создания игорных зон.

По результатам мониторинга, в большинстве случаев, установленных Федеральным законом от 29.12.2006 № 244-ФЗ, приняты необходимые нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации (7 постановлений Правительства Российской Федерации) и уполномоченного федерального органа исполнительной власти (2 приказа Минфина России).

Вместе с тем, необходимо принять правовые акты Правительства Российской Федерации, в которых определить перечень тотализаторов, их пунктов приема ставок, в которых заключаются пари на конные скачки, конные бега и которые расположены на ипподромах, находящихся в государственной или муниципальной собственности (принятие необходимо в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 15 Федерального закона) и установить порядок осуществления государственного надзора в области организации и проведения азартных игр (принятие предусмотрено частью 1 статьи 15.1 Федерального закона).

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ с 1 июля 2009 г. вне игорных зон может быть организована исключительно деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах на основании лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26.12.2011 № 1130 «О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах» лицензирование данной деятельности осуществляет Федеральная налоговая служба.

В настоящее время лицензию ФНС России на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах имеют 19 юридических лиц.

Вместе с тем, на практике в процессе лицензирования возникают

вопросы при переоформлении лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, законодательством которого осуществление указанной деятельности на его территории запрещено.

Федеральное законодательство о лицензировании относит деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах к лицензируемым видам деятельности и разрешает осуществлять эту деятельность на территории Российской Федерации при наличии лицензии и соблюдении лицензионных требований.

С другой стороны, Федеральным законом от 29.12.2006 № 244-ФЗ органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право установить запрет деятельности по организации и проведению азартных игр на территории субъекта Российской Федерации без ограничения срока действия таких запретов. По данным ФНС России такие решения о запрете азартных игр приняло 45% субъектов Российской Федерации.

ФНС России осуществляет переоформление лицензий, в том числе в случае добавления новых адресов в лицензию, в строгом соответствии с требованиями федерального законодательства о лицензировании, в котором установлены конкретные основания для отказа в переоформлении лицензии; и наличие решения о запрете на территории субъекта Российской Федерации деятельности по организации и проведению азартных игр не является основанием для отказа в переоформлении лицензии.

Вместе с тем, у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых действуют решения о запрете или ограничении осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, возникает вопрос законности включения в лицензию адресов мест осуществления лицензируемой деятельности, находящихся на территории такого субъекта Российской Федерации.

Для обеспечения соблюдения запрета деятельности по организации и проведению азартных игр на территории субъекта Российской Федерации, установленного органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ, полагаем необходимым поручить Минфину России разработать проект постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в Положение о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2011 № 1130, в котором предусмотреть наличие решения о запрете на

территории соответствующего субъекта Российской Федерации деятельности по организации и проведению азартных игр в качестве основания для отказа в переоформлении лицензии.

Частью 3 статьи 5 Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ установлено, что деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», а также средств связи, в том числе подвижной связи, запрещена.

При этом, на практике букмекерская деятельность предполагает, как правило, наличие одного игорного заведения, в отдельной части которого размещена касса букмекерской конторы, где находится оборудование, позволяющее учитывать ставки, определять результат азартной игры и выплачивать денежный выигрыш, и многочисленное количество игорных заведений, в которых есть такое оборудование (позволяющее учитывать ставки и определять результат выигрыша). Функционал такого игорного заведения сводится к приему ставок от участников азартных игр, передаче информации о ставках в кассу букмекерской конторы, трансляции различных спортивных состязаний, получении информации о распределении выигрышей и выплате этих выигрышей участникам азартных игр.

Однако, вышеуказанная норма Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ не позволяет использовать какие-либо телекоммуникационные сети для обмена информацией между игорными заведениями, в которых осуществляется прием ставок и выплата выигрышей, и кассой букмекерской конторы.

Более того, какими видами связи могут пользоваться организаторы азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ не определяет. В то же время объективно эта деятельность нуждается в передаче информации между игорными заведениями.

Таким образом, вопрос, касающийся вида связи, которая может быть использована при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, Федеральным законом от 29.12.2006 № 244-ФЗ не урегулирован и в формулировке части 3 статьи 5 Федерального закона № 244-ФЗ ставит под сомнение вообще возможность осуществлять такую деятельность.

В этой связи считаем целесообразным поручить Минфину России, Минкомсвязи России и ФНС России разработать проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ в части определения видов связи, которые могут быть использованы при организации деятельности в букмекерских конторах и тотализаторах.

Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 3 ноября 2011 года установил бессрочное действие лицензий.

В процессе мониторинга выявлено, что установление бессрочного действия лицензий повлекло за собой правовую коллизию относительно срока банковской гарантии.

В соответствии с частью 10 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах допускается только при наличии у организатора азартных игр в букмекерской конторе или тотализаторе банковской гарантии исполнения обязательств перед участниками азартных игр, срок действия которой равен сроку действия имеющейся у организатора азартных игр лицензии на осуществление указанной деятельности.

Вместе с тем, согласно статье 432 Гражданского кодекса Российской Федерации гарантийное обязательство без указания срока его действия следует считать не возникшим.

Таким образом, с момента вступления в силу Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ, установившего бессрочность действия лицензий (с 3 ноября 2011 года), получить бессрочную банковскую гарантию исполнения обязательств перед участниками азартных игр для организаторов азартных игр не представляется возможным.

В этой связи, Минфином России разработан проект федерального закона, который внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (№ 59315-6), о внесении изменений в Федеральный закон от 29.12.20006 № 244-ФЗ в части изменения формулировки срока, на который выдается банковская гарантия, в связи с установлением бессрочного действия лицензий.

С 6 августа 2011 г. Федеральным законом от 20.07.2011 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» введена дифференцированная уголовная и административная ответственность за незаконную организацию и проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, средств связи, а также подвижной связи.

Уголовная ответственность за незаконную организацию и проведение азартных игр, предусмотренная статьей 171.2 УК РФ, наступает только в случае, если указанные действия сопряжены с извлечением дохода в крупном и особо крупном размерах.

Согласно примечанию к статье 169 УК РФ применительно к статье

171.2 УК РФ доходом в крупном размере признается доход в сумме, превышающей один миллион пятьсот тысяч рублей, в особо крупном размере – шесть миллионов рублей.

Вместе с тем, на практике доказывание извлечения от незаконной организации и проведения азартных игр дохода в установленных в настоящее время крупном и особо крупном размерах осложнено, поскольку эта деятельность незаконна и финансовая документация организаторами азартных игр не ведется. В связи с чем доказать образование одномоментно указанного размера дохода от преступной деятельности не представляется возможным. Специфика данного преступления заключается в том, что, как правило, указанный размер извлекается организаторами в результате накопления выручек, полученных за определенный период времени, который может быть выражен в днях или месяцах в зависимости от места осуществления деятельности.

Так, по информации МВД России с 6 августа 2011 г. возбуждено 7 уголовных дел по материалам подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел, итоговые решения по которым до настоящего времени не приняты.

Для обеспечения привлечения к уголовной ответственности за незаконную организацию и проведение азартных игр необходимо поручить МВД России, Минфину России, ФНС России. Следственному комитету Российской Федерации разработать проект федерального закона о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части снижения сумм дохода в крупном и особо крупном размерах, за извлечение которого лица подлежат уголовной ответственности за незаконные организацию и проведение азартных игр.

Анализ практики применения статьи 14.1.1 КоАП РФ показывает, что при рассмотрении административных материалов по данной статье, в судах возникает вопрос о доказательствах, дающих основание полагать, что изъятое оборудование является игровым и может быть использовано для осуществления азартной игры.

В части 1 статьи 14.1.1 КоАП РФ указано, что деяние должно совершаться с использованием игрового оборудования.

Вместе с тем в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ отсутствует четкое определение понятия «игровое оборудование», поскольку оно ограничивается лишь описанием целей использования. Так, игровым оборудованием признаются устройства или приспособления, используемые для проведения азартных игр; игровым автоматом – игровое оборудование (механическое, электрическое, электронное или иное техническое оборудование), используемое для проведения азартных игр с материальным

выигрышем, который определяется случайным образом устройством, находящимся внутри корпуса такого игрового оборудования, без участия организатора азартных игр или его работников.

Между тем для подготовки по требованию суда заключения специалиста, определяющего оборудование как игровое, необходимо постановлением Правительства Российской Федерации утвердить технические требования и критерии отнесения данного оборудования к игровому, которые в настоящее время не установлены. Подготовку соответствующего проекта постановления Правительства Российской Федерации поручить Минфину России, Минкомсвязи России, МВД России, ФНС России.

Анализ судебной практики в сфере государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр показывает, что судебные органы рассматривают дела о нарушениях законодательства, связанных с осуществлением лицензиатами лицензируемой деятельности по адресам, не указанным в лицензии, либо с осуществлением лицензируемой деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основании агентских договоров с лицензиатами, либо с нарушением лицензионных требований и условий. Вместе с тем, учитывая, что данная судебная практика сложилась до введения административной ответственности за незаконные организация и проведение азартных игр, предусмотренной статьей 14.1.1 КоАП РФ, считаем целесообразным рекомендовать организовать осуществление судами в субъектах Российской Федерации обобщения судебной практики по вопросам государственного регулирования в сфере лицензирования и организации и проведения азартных игр.